04 果园能建管理用房吗？

2019年12月17日，自然资源部会同农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，只是提出了主要政策和原则性要求，具体政策规定由各省份自己制定，因此各地对设施农业用地的规定也不太一致，有的规定的比较细，有的规定的比较粗。

比如，对现实中有实际需求，而且已建成使用的果园管理用房（用于看护、堆放农具和临时存放果品等）及其他规模化非粮食作物种植，大部分省份规定都很模糊或根本没考虑这种情形。

作物种植配套设施用地的比例和面积，是与生产设施用地挂钩配套的，大部分省份都将作物生产设施用地限定在大棚和温室，还有规模化粮食生产，并没有明确规定包括果园等。但从实际出发，果园管理用房只要不用于经营或搞成“大棚房”，直接服务于农业生产，应该属于设施农业用地范围。

比如北京市明确规定：30亩以上规模化果品种植的辅助设施用地规模控制在项目总面积的2%以内，且最多不超过10亩。

对规定模糊的省份来说，建议由农业农村部门认定，如果农业农村部门认为果园管理用房直接服务于农业生产，就应该按辅助设施用地对待。

05 不履行复垦义务怎么办？

土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。

设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门对土地复垦进行管理和验收。

如果不履行土地复垦义务怎么办？

土地管理法第七十六条：违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

土地管理法实施条例第五十六条：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。

违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

有的地方还通过地方立法，对设施农业用地复垦明确处罚规定。比如《河北省土地管理条例》（点击查看原文）第七十条规定： 违反本条例规定，设施农业用地不再使用后未按照规定恢复原用途的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以土地复垦费二倍以上五倍以下的罚款。

06 上图入库问题

2020年7月，设施农业用地又有一项新规定，那就是必须“上图入库”，要求将备案设施农业用地的总面积、地块坐标、使用农用地和耕地面积等信息上图入库，并纳入自然资源“一张图”统一管理。各地在具体实施中，一般是委托第三方开展项目用地坐标勘测，那就需要收取费用，比如有的地方对15亩以下项目勘测定界测量收取1500-2000元，15亩以上收取2500元，这对规模种养殖的大户还能接受，对于一般农民来讲，也算是一笔较大的开支。

针对目前在设施农用用地上图入库方面出现的新问题，自然资源部在对十三届全国人大五次会议第6567号建议的答复中给出了一些积极回应：对于部分用地规模较小、农民个人零散养殖的设施农业用地项目，将进一步简化程序，完善上图入库政策要求。

2022年2月22日，内蒙古自治区自然资源厅、农牧厅印发《关于进一步加强设施农业用地管理有关问题的通知》（内自然资字【2022】70号）。这个文件对农牧民在房前屋后自建的设施农用地项目，在用地管理方面政策比较宽松。比如提出简化备案条件和程序，实行台帐式管理；取消测绘环节，采用现状影像或草图示意等简便方式备案，备案过程中严禁向农牧民收取任何费用。对宅基地范围内的种养殖用地按宅基地管理。

07 处罚的问题

从执法角度，对设施农业用地涉及的违法用地，有明确处罚依据的，一是占用永久基本农田的；二是挂羊头卖狗肉的，即打着设施农业用地旗号从事非农建设行为的，比如厂房、大棚房等，也就是改变了设施农业用途。国家鼓励设施农业使用未利用地，对使用未利用地未备案、未上图入库的，无明确处罚依据。

对占用永久基本农田的养殖项目，可以依据《基本农田保护条例》予以处罚，但对占用一般耕地，此前未备案、未上图入库的养殖项目，怎么办？

2022年3月，A县B镇村民李某未经批准，违法占用本村2.1亩耕地建设养殖场。该项目未落实耕地“进出平衡”，未办理设施农业备案手续。2022年3月10日，B镇政府日常巡查发现后下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2022年3月16日，当事人自行拆除违法用地上的建筑物，土地已复耕。

以上案例，这样处理合适吗？答案是有争议的。

 

一种观点认为：对确实属于农村道路和设施农业项目，但未办理设施农用地手续的，应当责令当事人限期完善设施农用地手续；拒不办理设施农用地手续的，其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变农用地性质的部分，应当属于违法建设用地，依照《土地管理法》有关规定依法查处。

另一种观点认为：农民占用一般耕地搞养殖项目，属于农业内部结构调整，可以认定为“非粮化”，但不是“非农化”，这种行为可定性为违规用地，也就是违反了相关政策规定，但没有违法，不能定性为违法用地。如果定性为违法用地，并无明确的法律依据和处罚措施。

《土地卫片执法图斑合法性判定规则》将涉及养殖用地的两种情形列为“非粮化”违法违规用地：一是占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施的；二是未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的。提出：对设施农业用地的认定应依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。

此前，对占用一般耕地未备案的养殖项目，允许“先上车后补票”，现在仍然可以补办备案手续和上图入库，但要落实耕地“进出平衡”。一个“进出平衡”新规定，从基层实际出发，大部分养殖项目实际上是没法“补票”的。谁不相信，可以深入基层实地调研。

 

不能“补票”，管理中就不予认可，也可以说就属于违法违规用地。怎么办？都拆了？但现行的法律法规，对此种情形并无明确规定。

 

针对这个执法难题，《安徽省实施《土地管理法》办法》（修订草案）征求意见稿曾提出：设施农业用地应当备案而未备案的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款。但这条规定最后未被采纳。（链接：安徽省实施《土地管理法》办法）

 

设施农业用地政策调整变化是比较频繁的，各地规定也不太一样，总体看目前亮的是“红灯”，是不是以后还会变？答案是肯定的，土地政策，变是常态。

 

（来源：自然微论坛  作者：自然风）