近日，《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）印发。《意见》全面部署推开全域土地综合整治工作，明确了总体要求、实施路径、实施内容和实施保障，旨在深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，认真落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革的决策部署。

土地整治是“千万工程”迭代升级的重要平台和抓手。2019年，自然资源部部署开展全域土地综合整治试点。截至2023年底，全国1304个试点累计完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，形成了一系列可推广、可复制的宝贵经验，全域整治成为优化空间布局、服务乡村全面振兴的重要平台。

《意见》要求，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用相关政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。《意见》确定了坚持人民至上、共建共享，坚持规划先行、统筹谋划，坚持实事求是、量力而行，坚持立足当下、谋划长远等基本工作原则。

《意见》明确，坚持省负总责，由省级自然资源主管部门制定实施意见或管理办法；县级统筹谋划，合理划分实施单元；鼓励群众全过程参与，科学编制实施方案；依法依规开展项目立项、实施、验收等工作，落实后期管护责任，做好地籍调查和确权登记。

《意见》提出，在保持空间布局总体稳定的前提下，可对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。针对农用地集中连片整治、建设用地整理、自然生态本底保护修复等主要整治内容，明确了整治目标、任务、支持政策和底线要求，并对整治工作中“三区三线”优化微调、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策运用做出详细规定。

在实施保障方面，《意见》要求完善工作机制、鼓励多方参与、做好资金统筹。按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，充分发挥农村基层党组织、基层群众、专家、智库和土地经营权主体作用，通过财政支持、金融支撑、社会投入、政策驱动等多渠道落实整治工作资金保障。

自然资源部国土空间生态修复司负责人表示，下一步，将召开全域土地综合整治全国经验交流会，出台实施指南，发布典型案例，指导各地用好相关政策工具包，推动全域土地综合整治工作取得实实在在的成效，为和美乡村建设蓄势赋能，进一步增强乡村全面振兴的动力与活力。

全文

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：

为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，认真落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革的决策部署，现就深入推进全域土地综合整治工作提出如下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，深刻领会党的二十大和二十届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央、国务院关于统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的决策部署，完整准确全面贯彻新发展理念，学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，依据国土空间规划，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

开展全域土地综合整治要坚持人民至上、共建共享，充分尊重群众意愿，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，注重解决群众生产生活面临的实际问题，对于群众反对意见强烈的坚决不干；要坚持规划先行、统筹谋划，既切实维护“三区三线”划定成果的严肃性，又充分发挥土地整治工作的综合效益；要坚持实事求是、量力而行，一切从各地实际出发，充分考虑基层情况，因地制宜、分类施策，不搞“大呼隆”“一刀切”“齐步走”；要坚持立足当下、谋划长远，循序渐进、久久为功，保持战略定力，一张蓝图绘到底。

二、实施路径

（一）省级整体部署。实施全域土地综合整治应坚持省负总责，由省级自然资源主管部门制定实施意见或管理办法，报经省级人民政府批准后有序安排、稳妥推进。工作部署要遵循“上下结合，以下为主”的原则，充分尊重基层和群众意见，不搞行政命令，不搞政绩工程，不得提出超越发展阶段、不切实际的目标和任务，不得违背群众意愿强行推进。

（二）县域统筹谋划。实施全域土地综合整治应以县域为统筹单元，由县级人民政府依据国土空间规划明确的土地整治目标、任务和空间安排等，充分考虑村庄分类、农村常住人口数量、年龄结构等因素，在深入调查分析群众诉求、发展需要、资源禀赋、权属现状、资金保障和实施能力等基础上，选择确有实施需求并具备实施条件的乡镇，合理划分实施单元，妥善安排整治任务和实施时序，成熟一个，实施一个。原则上应结合县乡国土空间规划的实施，以一个乡镇为实施单元；允许条件成熟的地区结合实际探索开展跨乡镇整治。

（三）制定实施方案。对划入实施单元内的村庄应在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域。整治区域确定后，由县级人民政府组织相关部门和乡镇，充分发挥专业机构、本地村民作用，共同编制实施方案。实施方案编制应在切实做好地籍调查、确保权属清晰的基础上，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，以国土空间规划和已划定的“三区三线”成果为依据，明确整治目标、任务、项目安排、空间布局和实施时序等。涉及“三区三线”局部优化的，与国土空间规划衔接一致后，与零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案。方案编制完成后，应充分征求所涉及村庄的村民意见，经农村集体经济组织或村民委员会同意后，逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见；涉及增减挂钩项目跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准。实施方案应与国土空间规划衔接一致，涉及修改规划的，应经法定程序批准，其中涉及“三区三线”优化或调整的，还应在实施方案批准后将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图，并在相关子项目验收后按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，方可作为规划管理、用地审批和执法督察的依据。

（四）规范项目实施。实施方案中各类项目应依法依规履行立项和招投标程序。立项程序中涉及自然资源领域审批事项的，鼓励地方结合实际探索“多审合一”制度创新。项目实施应严格执行相关行业领域技术规范。实施完成后，依据省级管理办法及相关技术规范开展子项目验收和整体验收，鼓励吸收当地群众代表参与验收。验收通过后，应明确后期管护责任，确保长期发挥效益。整治优化后，应依据整治前不动产权属状况等，按照方便耕种、就近安置的原则进行合理调整，并依法做好地籍调查、确权登记等工作。

三、实施内容及要求

（五）优化农村地区空间布局，保持“三区三线”总体稳定。在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，可结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化，但不得打破国土空间规划确定的总体格局。整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后确有剩余的，拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内农村村民住宅建设、农村发展用地需求后确有节余的，可统一纳入省级管理平台在省域范围内调剂。

（六）推动农用地集中连片整治，规范耕地和永久基本农田调整。在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局优化。涉及永久基本农田调整的，应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当予以保留；对零星破碎、不便耕种，确需进行集中连片整治的，由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，并出具实地踏勘论证意见，按照县乡国土空间规划明确的功能布局，论证其调整的必要性、合理性，优先在城镇开发边界围合范围内补划；确需调出城镇开发边界围合范围的，应当确保城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，守住耕地和永久基本农田保护目标任务及质量要求；分年度核算、子项目验收和整体验收时，新增耕地面积应实测，不得仅靠“图上作业”或以系数测算，用于占补平衡的新增耕地质量应符合“占优补优”有关要求。涉及永久基本农田调整的，省级自然资源主管部门应将实施方案或单独报批的永久基本农田调整补划方案报部备案，在涉及的子项目经省级验收后，报部更新永久基本农田数据库，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布。

（七）实施建设用地整理，有序盘活闲置低效建设用地。适应宜居宜业和美乡村建设需要，对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，为保障农民合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展提供用地支撑。实施建设用地整理，应确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破，整治区域内建设用地总面积不增加。可结合实际将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目管理相关规定打包审批、统筹实施，所产生的增减挂钩指标可统筹使用，具体实施细则由各省（区、市）自行制定。按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。