“十三五”时期，农村改革发展面临的环境更加复杂，困难挑战日益增多。在经济发展新常态的大背景下，面对农业生产成本攀升、国内外农产品价格倒挂，以及资源环境压力持续加大的“多重挤压”，确保农产品有效供给和质量安全，提升农业可持续发展能力，促进农民持续增收，加快城乡发展一体化和新农村建设步伐，对于“十三五”时期经济社会发展全局至关重要。
　　一、从供给侧结构性改革看农业转型升级
　　中国经济面临的最突出的问题是结构性问题。在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，矫正要素配置扭曲，提高全要素生产率，提高供给体系的质量和效率，提高投资有效性，加快培育经济发展新动能，是解决中国经济中长期健康发展的根本之道。农业供给侧结构性改革是整体供给侧结构性改革的重要内容，也是农业自身发展问题倒逼下的客观要求。
　　（一）农业供给侧结构性改革的现实意义
　　“十三五”时期，农业发展正处于重要的转型期，需要应对的挑战也日益增多。农业转型发展面临的挑战主要表现在供给侧结构性矛盾依然突出。
　　（1）农产品供需结构性失衡。当前，粮食呈现生产量、进口量、库存量“三量齐增”现象。国内粮食供求关系发生阶段性重要变化，部分品种出现结构性过剩。从大宗农产品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我国大豆进口分别高达7140万吨和8169万吨，占当年粮食进口的65%以上。与此同时，玉米库存积压较为严重。从品质结构看，普通品质的农产品市场供给充裕，优质高端品牌的农产品较为紧缺。新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。
　　（2）农业资源环境约束日益趋紧。农业生态环境恶化趋势还没有得到有效遏制，化肥农药过量施用、畜禽粪污排放、农膜等废弃物残留，造成严重的农业面源污染。资源开发强度过大、弦绷得越来越紧，生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限。
　　“十三五”时期，面对种种制约、困难和挑战，必须坚持用发展新理念破解“三农”新难题，把推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。不仅要在保障农产品数量上做文章，更要在改善结构、提高质量效益上下功夫。要加快转变农业资源利用方式，从过度开发粗放经营转到节约集约利用与保护修复并重，推动农业资源永续利用。要提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。
　　（二）农业供给侧结构性改革的重点任务
　　农业供给侧结构性改革的重点任务：①调结构，优化农业生产结构、经营结构；②提品质，着力提升农产品质量安全水平；③促融合，推进一二三产业融合发展；④降成本，降低农业生产成本、营销成本；⑤去库存，当前的重点是要消化玉米库存；⑥补短板，大力弥补制约农业发展的薄弱环节。
　　在推进农业供给侧结构性改革中，要始终把握好以下几个方面：①保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线。必须把保障粮食安全始终作为头等大事，把产能建设作为根本，实现藏粮于地、藏粮于技。要防止农业生产出现大起大落、粮食等主要农产品供给发生大的起伏，确保口粮绝对安全、谷物基本自给。②推动农业发展绿色化。加大农业面源污染防治力度，推动农药、化肥、农膜减量化使用，扩大退耕还林还草，开展退耕还湿、退养还滩，把超过资源环境承载能力的生产退出来，把过量使用的化学投入品减下来，把农业废弃物资源化利用起来，让透支的资源环境得到休养生息。③树立大农业、大食物观念。面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提高农业综合效益；推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。④创新农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，大力发展覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务，大力培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍，让更少的农民种更多的地。
　　二、从新型城镇化看农民工市民化
　　城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。在我国这样一个13亿人口的大国，推进城镇化没有历史先例可循，不能照搬国外模式，必须从社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，把握好方向，积极推进以人为核心的新型城镇化。
　　（一）城镇化的难点是解决好农民转移就业和市民化问题
　　我国正在经历史无前列的人口城镇化过程。1978—2014年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.49亿人，城镇化率从17.9%提升到54.8%。2015年城镇化率达56.1%，户籍人口城镇化率为39.9%。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右。“十三五”时期要实现1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户。
　　我国城镇内部二元结构问题突出。现有城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属，每近4个城镇常住人口中，就有1个是流动人口。城镇基本公共服务和社会保障没有普遍、均等地惠及农民工阶层。农民工在城镇“就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均”。
　　农民工市民化的意愿强烈。据抽样调查统计，八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇。真正愿意回农村定居的农民工只占8.8%。只有7.7%的新生代农民工愿意回农村定居。农民工对定居城镇的选择是多元的，愿意在地级以上大中城市定居的农民工占53.2%，愿意在县城或小城镇定居的农民工占38.0%，愿意回农村定居的农民工占8.8%。农民工进城定居的选择，与就业路径高度一致。
　　农民工对政府的诉求主要集中在：提高最低工资水平、改善社会保障、提供保障性住房或廉租房、改善医疗条件、改善工作和生活条件、加强权益保障、改善子女受教育条件等。
　　（二）有序推进农民工市民化
　　农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，我们把农民工市民化的内涵界定为:以农民工整体融入城镇公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”，即实现“四个融入”。一要建立各级政府公共服务成本的合理分担机制。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城镇户籍紧密挂钩的低保和保障性住房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。二要切实维护好农民工的合法权益。农民工的市民权利不能以土地权利换，要维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，可以在依法自愿有偿基础上，探索转让土地承包权、宅基地使用权、农房和集体资产股权的有效途径。
　　三、从全面建成小康社会看脱贫攻坚和新农村建设
　　（一）坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，打赢脱贫攻坚战
改革开放以来，我国实施大规模扶贫开发，使7亿农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。按照现行国家扶贫标准，2014年年末全国还有7017万农村贫困人口。到2020年全面建成小康社会，如果还有大量贫困人口存在，还有大量区域性整体贫困现象，不仅贫困群众不满意，而且全面建成小康社会的真实性也会受到质疑。根据中央对今后5年的扶贫开发工作的政策部署，到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
　　我国现行贫困标准是按照2010年不变价，将农民年人均纯收入2300元作为国家贫困标准。自2011年以来，每年综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。2014年更新为人均纯收入2800元，这期间（2011—2014年）贫困标准年均增加125元，年均提高5.43%。我国确定的2010年不变价2300元的扶贫标准，如按世界银行上一次即2005年提供的购买力平价指数（1美元=4.09人民币）换算，相当于每人每天1.54美元，高于当时1.25美元的世行低贫困线。2015年我国扶贫标准按物价变化更新为2855元，如按最近一次即2011年世行提供的购买力平价指数（1美元=3.696人民币）换算，相当于每人每天2.11美元，同样高于世行2015年按物价变化更新的每人每天1.9美元的低贫困线。考虑城乡物价和生活成本的差异，世行还分别测算了我国城乡的购买力平价指数。采用世行最近一次提供的我国农村购买力平价指数（1美元=3.04人民币）进行换算，我国2015年2855元的现价扶贫标准，相当于每人每天2.57美元，是世行低贫困线的1.35倍。需要指出的是，我国现行扶贫标准中并未涵盖所有惠农政策给贫困人口带来的实惠，有些惠农政策虽未直接形成农民的转移性收入，但实际上减少了农村贫困家庭的生活消费支出，也就等于增加了贫困人口的实际收入。将这部分政策带给贫困人口的实惠纳入其收入统计，我国2014年贫困标准的“含金量”将达到4296.96元。这一水平，如按世行提供的美元兑人民币的最新购买力平价指数折算，已达到每人每天3.19美元；而如按其测算的我国农村购买力平价指数折算，则已达到每人每天3.87美元，都高于世行提出的每人每天3.1美元的高贫困线。综上，我国现行扶贫标准不仅高于世行的低贫困线，从实际受益情况看，也已高于世行的高贫困线。
　　从2013年开始，我国在全国范围内开展贫困人口建档立卡工作，初步摸清了贫困人口结构、贫困程度、致贫原因等情况。从建档立卡工作实际看，在村庄一级识别贫困人口，单纯以收入作为识别标准，显然是脱离实际的，在实践中可信度低，也是不可行的。要精准识别村庄的贫困人口，实际上要做出多维度判断。中国确立的贫困人口脱贫的标准，不仅考虑收入水平，还具体化为稳定实现农村贫困人口“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。
　　我国扶贫开发已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。打赢脱贫攻坚战，关键是充分发挥中国的政治优势和制度优势，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，贯彻好落实好。在最新公布的反贫困政策蓝图中，中央明确了“六个精准”的要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。为此，脱贫攻坚工作必须实现“四个创新、四个转变”，即创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核减贫脱贫成效转变。为了防止陷入所谓的“福利陷阱”，对绝大多数贫困人口，不能靠发钱养人的办法扶贫，必须让他们通过劳动实现脱贫致富，过上有尊严的生活。脱贫攻坚首先是立足于提高扶贫对象的自我发展能力，把能扶的都扶起来。假如能扶的不去扶了，把这些人都纳入社会保障兜底范围，就可能会陷入“福利陷阱”，财政难以承受，社会的活力也会受到损害。对那些完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，要应保尽保，通过进一步完善农村最低生活保障制度，实现社保政策兜底脱贫，以体现社会公平正义。
　　（二）在建设新农村上迈出新步伐
　　即使我国城镇化能够顺利推进，2020年和2030年农村人口预计仍会多达5.8亿人和4.8亿人，农业劳动力仍会多达2.1亿人和1.6亿人。推进城镇化丝毫也不意味着可以忽视农村发展。绝不能一边是繁荣的城市，一边是凋敝的乡村。“十三五”时期，必须坚持实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，促进城乡公共资源均衡配置，加快改善农村生产生活条件，推动实现城乡基本公共服务均等化，让农村的产业留住人，让农村的环境留住人，让留在农村的人口能够安居乐业，避免在城镇化快速发展过程中出现农村荒芜萧条，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
　　（1）加大对农村基础设施建设支持力度。要统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。进一步加大财政对农村基础设施建设的投入力度。统筹整合农村各类建设资金，提高资金使用效率。推广政府与社会资本合作模式，引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。
　　（2）深入开展农村人居环境整治工作。加快推进农村危房改造，统筹开展农房抗震改造。支持农村山、水、田、林、路及小流域综合治理。继续推进农村环境连片整治，加大农村生活垃圾处理、污水治理、改厕。加大公共财政对传统村落民居和历史文化名村名镇保护建设力度。大力推进美丽宜居乡村建设。
　　（3）加快农村社会事业发展。完善县域城乡义务教育资源均衡配置机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，完善待遇确定和正常调整机制。加快推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。
　　（4）大力扶持农村就业创业。随着城镇居民消费需求的多元化、高级化、个性化，农业资源的丰富性、乡村文化的独特性、绿水青山的生态性，不仅对社会资本投入农村具有很大吸引力，又为发掘农业多功能性带来了巨大潜力。目前农村还是投资价值的洼地，农村新兴产业发展势头好，农民就业创业面临新机遇。要做好发展农村新型产业这篇大文章，大力发展乡村旅游、农产品产地加工、农村电子商务、社会养老、文化创意等产业，拓宽农民就业创业门路。
　　四、从全面深化改革看深入推进农村各项改革
　　农村改革是全面深化改革的重要领域。根据党的十八届三中全会对全面深化改革的总体部署，农村各项改革正在扎实稳健推进，一些重要改革事项的试点工作正在有序展开。在全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，习近平总书记在我国农村改革的主要发源地小岗村亲自主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话，全面阐述了深化农村改革的目标任务、深刻内涵和实践要求，这充分彰显了党中央进一步推进农村改革发展稳定的意志和决心。
　　农村改革内容综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好各方面改革的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。
　　（一） 深化对农民和土地关系这个主线的认识
　　土地制度作为一项基础性制度安排，事关农民权益保护、新型工农城乡关系构建和社会和谐稳定大局。农村土地实行集体所有制，是历史形成的基本制度，起源于合作化和人民公社运动。从性质上说，集体所有权由集体成员共同享有，但财产不可实际分割为每一个成员所有，也不得将财产由成员个人予以转让。农村家庭承包责任制的推行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。这一改革的成效最突出地表现在，通过赋予农民生产经营自主权，调动了农民的生产积极性。改革开放以来，国家不断强化对农民土地权利的保护，农用地产权制度安排发生很大变化，农民土地承包经营权的权能已得到很大扩充。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，有利于更好坚持集体土地的所有权、更好保障农户的土地承包权、更好用活土地经营权，推进现代农业发展。落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，是深化农村土地制度改革的基本方向。落实集体所有权，就是要明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地的产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要公平合理地将承包权分配给每个有资格的集体成员。放活土地经营权，就是要将土地经营权配置给有经营意愿和经营能力的主体，提高农业土地资源的配置效率，破解“谁来种地、地怎么种”的难题。
　　（二）当前深化农村改革的重点任务
　　当前，要重点抓好农村集体产权制度改革、构建新型农业经营体系、深化供销合作社综合改革、健全农业支持保护制度、推进户籍制度改革、健全城乡一体化的体制机制六项改革任务。
　　城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。近年来，国家采取了一系列强农惠农政策，在破除城乡二元体制方面采取了一系列重大措施，统筹城乡发展迈出重大步伐。但农村发展滞后、城乡发展差距过大的问题依然很突出。我国正处于入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局关键时期。突破城乡二元结构，是农村改革的关键环节。必须抓住全面深化改革的历史机遇，把构建有利于城乡发展一体化的体制机制作为改革的重要领域和关键环节，坚持工业反哺农业、城市支持和多予少取放活的方针，加大强农惠农富农政策力度，彻底改变各种削弱农业基础地位、抽取农村资源、损害农民利益的不合理的做法和体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，为广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果提供制度保障。
　　新阶段的改革，各地差异很大，改革需求不一致，推进改革的方式也要改变。要坚持统一政策，分类指导，全局稳妥推进，局部勇于突破。在改革过程中，中央负责把握改革方向、全局统筹。按照中央的统一部署，坚持试点先行，同时赋予地方充分的自主权，鼓励和允许不同地方差别化探索，避免因为全国政策“一刀切”带来的种种矛盾。对批准开展的改革试点，要积极推进、加强指导，及时总结可复制、可推广的成熟经验，转化为全面推开的政策，并推动相关法律法规的立、改、废、释。（来源：《上海农村经济》 韩俊：中央财经领导小组办公室副主任 中央农村工作领导小组办公室副主任 清华大学中国农村研究院副院长）