党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，2018年中央“一号文件”明确实施乡村振兴的目标任务是：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。乡村振兴战略是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大战略决策，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的新旗帜和总抓手。振兴乡村必须立足当前中国农村的现实基础，充分利用当前农村的制度条件。当前中国农村最重大的战略是乡村振兴，最重要的制度条件是农村集体所有制。乡村振兴显然离不开农村集体经济，如何利用农村集体经济的条件来实施乡村振兴战略有很多值得讨论的空间。本文中，笔者重点讨论了当前乡村振兴战略所遇到的组织困境，讨论了中国农村集体经济在组织农民方面的优势，分析了当前农村集体土地制度改革存在的缺陷，提出了通过重新设计当前农村集体土地制度来重新组织农村和农民，从而为乡村振兴提供组织资源的设想。

       一、乡村振兴的前提

　　 毫无疑问，乡村振兴的主体是亿万农民群众，只有亿万农民组织起来，自己动手创造美好生活，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求才能实现。在当前农村劳动力大量流出农村、进城务工经商的背景下面，亿万农民群众本身也是变动的，是需要通过制度和资源来进行组织与动员的。缺少组织的一家一户式个体农户显然不可能成为振兴乡村的主体。

　　 在传统中国农村社会，农村基层是宗法性质的结构，一家一户式的小农加上封建宗法制度，使农村处在一种缺少发展的超稳定状态，基层社会是自治的，离国家权力很远，只能为国家提供有限税赋。晚清以来，中国被迫开启现代化进程，国家加重了从农村的资源提取，由于缺少强有力的现代化基层组织体系，农村出现了普遍的基层治理内卷化现象，即国家从农村提取的资源远远少于农民实际承担的税赋，结果是：国家只有限地增加了从农村提取的资源，农民却已不堪忍受各种经济盘剥。农村因此成为中国社会与政治不稳定的一个根源[1]。

　　 1949年后不久，我国即建立起“三级所有、队为基础”的人民公社体制，农村以生产队为基本生产和分配单位。人民公社体制有两个优势：一是通过工农产品剪刀差为中国工业化提供原始资本积累；二是人民公社将农民组织起来，在农业生产、水利建设、农田改造、教育医疗以及文艺诸方面进行建设，取得了巨大成就。人民公社的缺点是很难真正在农业生产上做到按劳分配，存在“干多干少一个样”的问题，从而难以调动农民的劳动积极性。分田到户以后，农户有了生产经营自主权，农户个体生产积极性被激发出来，并在很短时间内实现了农业大丰收和农村大发展。但由此引发的问题是：分田到户以后，虽然农户有了很强的个体生产积极性，国家却很难再向农民提取税赋资源了，即国家向分散的个体农户收取税费必须通过乡村干部这个中介，乡村之间很快形成利益共同体，这个利益共同体十分类似杜赞奇所讨论的20世纪上半叶华北普遍存在的“赢利型经济”[1]，结果，分田到户仅仅10年时间，农村普遍出现了农民负担过重、干群关系紧张、村级债务恶化等严重的“三农”问题，以至于到20世纪90年代，解决“三农”问题成为全党工作“重中之重”[2]。

　　 进入21世纪后，党和国家断然采取措施取消了农业税和专门面向农民收取的税费，这得益于中国已经完成了工业化，国家财政收入主要来自城市工商业，农业GDP只占约10%。取消农业税以后，国家从分散农户那里提取税费资源的难题也就不复存在。

　　 取消农业税以后，国家不仅不再向农民收取税费，而且向农村大量转移资源。当前，国家每年转移到农村的资源总量高达2万亿左右。国家大量向农村转移资源，极大地改善了农村基础设施，缓解了农村贫困，提高了农民的发展能力。不过，总体来讲，国家向农村转移资源并未同时提高农民的组织能力，甚至出现了国家转移资源越多农民越是“等、靠、要”的问题。在部分地区甚至出现了国家为农民建设基础设施，农民却当钉子户坐地要价的情况。

　　 如果说，国家出钱为农村建设基础设施和提供基本公共服务具有必要性的话，那么建设农村美好生活则应当是农民自己的事情。农村基础设施如水利、电力、道路、通讯等，基本公共服务如基本医疗、义务教育、基本养老保险、最低生活保障、扶贫等，在中国已经完成工业化、国家财力充足的情况下，由国家来提供农村基础设施与基本公共服务是可能的，也是必要的和有效的，虽然效益还有再提高的空间。

　　 提高国家资源转移到农村进行建设效益的最重要之处在于：国家资源下乡应当与农民组织能力的提升结合起来。只有当国家向农村转移资源提升了农民的组织能力，这样的资源转移才是最有效的。农民的组织能力主要表现在他们表达需求偏好的能力和一致行动的能力上。中国农村地域广大，不同地区的情况差异极大，即使基础设施和基本公共服务的需求也存在着不同地区的特殊性，但仅仅靠自上而下标准化的资源输入也还不够，且也往往是低效的。

　　 如果国家转移资源不只是要建设基础设施和提供基本公共服务，而是要建设农民的美好生活，要实现乡村振兴，就必须要将农民组织起来。不将农民组织起来，仅靠个体的分散农户，振兴乡村是没有任何可能性的。

　　 总体而言，将农民组织起来，以农民为主体，让农民自己建设自己的美好生活，是乡村振兴的基本前提与条件。

        二、农民的构成

　　 “谁是农民”这个问题看起来很简单，但实际上很复杂。乡村振兴必须以农民为主体，必须将农民组织起来。但问题是：农民是谁？

　　 中国传统社会是以农业为主的农村社会，农户固守乡土，很少有外出的机会，从农户家庭来讲，大多数农户家庭都实行性别分工，男耕女织，既有农业收入，又有家庭副业收入。人民公社时期城乡体制分割，农民流动受限，农户家庭收入主要来自土地。

　　 分田到户以后，农民生产经营积极性被调动起来，过去隐性的农业剩余劳动力凸显出来，随着城乡二元结构的松动，农村剩余劳动力开始进城务工经商。进入20世纪前后，随着中国加入世贸组织，城市和沿海地区提供了大量的就业机会，全国劳动力市场逐渐形成，农村劳动力在全国城市寻找第二、第三产业的就业机会，中国城市化骤然加速。分田到户时，中国实行家庭承包责任制，土地承包的基本原则是“增人不增地，减人不减地”。2016年全国土地承包权确权颁证，目前正推动农村土地“三权分置”。也就是说，只要具有农村户籍的农民都有土地承包经营权，有很多已经没有农村户籍的农村人口，分得承包地后一直享有土地承包权，家庭人口减少的农户家庭仍然可以保有土地承包权，因为“减人不减地”。

　　 这样一来，在当前中国农村，“谁是农民”就成了一个复杂的问题。大致说来，农民有以下几种不同的含义：第一种，全家留村且耕种自家承包地的农户。第二种，青壮年劳动力外出务工经商，承包地由中老年父母耕种的农户。第三种，有承包地但自己不耕种，将承包地流转给他人耕种的在村农户。第四种，主要靠租入土地耕种的农户。第五种，在农村从事副业生产或雇佣劳动的农户。第六种，将土地经营权流转、外出务工经商，可能还会回来种地的进城农户。第七种，将土地经营权流转且已在城市安居的农户。第八种，祖籍为农村但既不在农村经营又没有承包土地的家乡人。第九种，其他。

　　 以上九种农户，可以进一步清理为以下五种农户家庭：第一种，全家都在农村（村庄）生产生活，主要收入来自土地、农业和农村的农户家庭。第二种，青壮年子女进城务工经商，中老年父母留村务农的“半工半耕”家庭。第三种，全家进城但仍然有农村承包土地，将承包地经营权流转出去，随时可能回村要回承包地耕种的农户家庭。第四种，全家进城不再需要土地经营权的农户家庭。第五种，其他，比如本村外出工作的家乡人。

　　 随着全国统一劳动力市场的形成，城市化加速，越来越多的农村劳动力和农户家庭进城务工经商，其生产生活都脱离了农村，之前相对封闭的村庄不复存在，农民发生了巨大分化。表现在与土地的关系上就是土地耕种者（经营者）与土地承包者之间正在分离，村民与村庄之间的关系也变得空前多样。比如：从村庄外出工作的人员，全家进城的农户，老年父母留守的农户，全家留村的农户。从与土地的关系上讲，有农户仍然耕种自己的承包地，有农户将土地出租出去。租出土地农户又分长租和短租，短租的目的一般是为进城失败留下返乡退路。

　　 在村庄边界已被打破，大量农户进城务工经商的情况下，农户与土地关系变得十分复杂，农户与村庄利益关系也变得十分复杂。在某种意义上，当前的村庄已完全不同于过去的村庄，因为村民已极大地分化了，村庄利益多元化了，甚至大量农户家庭全家进城且退出农村人情圈，多年不回村过年了。作为一个共同体的村庄与作为土地承包者集合体的村庄，重合度越来越低。

　　 在村民分化、村庄利益诉求多元化的情况下面，之前的村庄组织体系很难再有效发挥作用，村民自治也越来越困难，全国农村普遍出现了村级组织行政化的趋势。正因为难以将农民组织起来，农村缺少接应上级资源的能力，自上而下的各种资源难以有效输入农村。如何在新形势下将农民组织起来就成为乡村振兴的根本问题。

        三、土地集体所有制的优势

　　 将农民组织起来，关键是要让农民有能力对接国家资源，将国家资源转变为自己建设美好生活的能力，这其中有两个最为重要且紧密联系的方面是：其一，谁来种田及如何种好田，这个方面的关键是要设计什么样的土地制度；其二，农民集体能否自主进行公共事业建设。其中关键是能否利用好中国农村土地集体所有制的优势。我们先来回顾一下中国农村土地制度。

　　 中国实行土地公有制，土地是生产资料。20世纪80年代以来实行土地家庭承包责任制，村社集体有土地的所有权，土地承包经营权归农户，土地承包经营权一般是按人均分，按户占有。第一轮土地承包的承包期为15年，1998年前后第二轮土地承包实行延包30年不变，并且2002年通过、2003年施行的《土地承包法》第27条规定，承包期内发包方不得调整承包地。2006年《物权法》出台时将土地承包权界定为用益物权，2016年开始全国土地确权进一步强化了农民土地承包经营权的物权性质。

　　 当前农地制度上面临的问题有两个：一是分田到户时，为了公平，一般都是先将土地分级分等再按人均分，这样均分的结果是不仅每户承包地面积都很小，而且承包地块分散，十分不利于土地耕作和经营。如何将细碎化地块集中起来形成连片耕种，成为几乎所有农村土地经营中最需要解决的问题。二是随着越来越多农村劳动力和农户家庭进城，这些进城农民或农户不再种地，而将土地流转出去收取租金。但问题是，进城农户大多会为防止进城失败而保留随时收回土地耕种的权利，所以大多数流转都是非正式、无固定合同期限的自发流转，流入土地的农户不可能在土地上进行基础设施建设，流入土地农户的经营规模可能扩大了，却可能因为地块分散、基础设施薄弱而陷入农业投入大而收益小的困境。在很多丘陵地区，一个中农户种约有50亩地，这50亩地却分散在