全面深化宅基地制度改革的新一轮部署

  《方案》是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措，是继农村“三块地”改革之后，中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署。

  2015年初，中央对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出统一部署，经过四年的试点，各项改革均取得了积极成效。

  但三项改革横向比较，集建地入市改革成效最为显著，征地制度改革也取得了较大进展，宅基地制度改革则显得相对滞后。

  试点工作启动以来，宅基地制度改革先后经历了期限延长、联动探索、范围拓展等不断深化的过程。

  从改革实践看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用制度、完善宅基地审批管理程序等方面开展了一系列探索，取得明显成效。但是在放活宅基地和农房使用权，促进宅基地流转，探索宅基地自愿有偿退出机制等方面，则显得步伐缓慢、力度不够。

  实际上，前几个方面工作主要是从规范管理角度展开的，而从制度变革的意义上讲，后者才是宅基地制度改革的重头戏。

  特别是宅基地“三权分置”改革思路确立后，如何在落实所有权、保障承包权基础上，合理放活使用权，已经成为宅基地制度改革的关键。《方案》出台，意味着将在总结此前改革经验的基础上，对全面深化宅基地制度改革作出新一轮部署。

  宅基地使用权需进一步放活

  宅基地制度改革的一个总体背景是城镇化条件下城乡人口布局的深刻调整。如今，我国城镇化率已经达到60%，农民工总量已经达到2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人。

根据我们的调查估算，外出农民工中绝大部分一年要在城镇居住10个月以上，对这部分人而言，农村的房子已经不具有实际的使用意义。同时，各地村庄的农房空置率普遍在20%以上，部分地区甚至超过40%，已经出现了一批不折不扣的“空心村”。

  在此背景下，无论从推进新型城镇化高质量发展的角度，还是从强化乡村振兴制度性供给的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和农房使用权都已经迫在眉睫。从当前实际看，深化宅基地制度改革有以下几个关键的着力点。

  第一：实质性启动宅基地“退出权”改革。绝大多数的农业转移人口具有退出宅基地的意愿，希望能够通过退地补偿来补贴在城市购房的资金。此项改革中央早有部署，但由于退出范围、补偿资金、承接主体等方面的约束，改革实际上没有真正破题，这是新一轮改革的一个重要突破口。

  第二：探索打通宅基地与集体经营性建设用地的具体机制。宅基地制度和集体经营性建设用地入市两项改革具有明显的联动效应，哪一项都不可能单兵突进。如果强行将宅基地与集体经营性建设用地分开，地方可能会通过种种“手段”将宅基地纳入集体经营性建设用地范畴。

  由于对这类行为进行监管的成本很高，实际上难以实施。新一轮改革中，需要明确农村宅基地与集体经营性建设用地之间的划分标准和变更程序，增强改革的系统性、整体性与协同性。

  第三：探索闲置宅基地和闲置农房盘活利用的多种模式。可以考虑赋予地方一定的改革自主权，鼓励各地在利用主体、利用机制方面大胆探索，支持各地根据自身的区位特征、资